作者：李世峰　白人朴
　　关键词：城乡结合部,土地利用

　　城乡结合部是城市建成区与广大乡村地区相连接的特殊经济地理部位，是农业活动与非农业活动多种因素相互作用所形成的复杂动态过程的结果。城乡结合部作为城市地域结构的一个重要组成部分，在城市郊区化和乡村城镇化的双重作用下，发展速度十分迅速，成为城乡争夺的核心地域，也是土地利用问题最多、矛盾最尖锐的地区。而且，城乡结合部的土地既是农民的命根子、市民的菜篮子和米袋子，也是乱占滥用、非法交易、规划混乱、污染浪费的多发地段。因此，从全局性和长远性的战略高度，研究城乡结合部的土地利用问题，对于促进城乡经济发展和社会稳定，促进城乡经济一体化和生态环境的良性发展，具有重要的现实意义。
1　 城乡结合部土地利用的特征
　　城乡结合部的特殊经济地理位置决定了其土地利用的基本特征：过渡性、动态性、多样性、复杂性和价格递增性。
1.1 土地利用空间分布的过渡性
　　城乡结合部是城市与乡村二元地域结构基础上衍生出来的过渡性区域，是农业与非农业用地的复合区，具有明显的过渡性特征，主要表现在两方面：一是土地利用的水平梯度大。城乡结合部是城市化的前沿阵地、城市建成区与乡村地区之间的“急变带”，城市土地不断地向外扩张，原有的农用土地不断地变为各种用途的非农用地；二是用地空间分布混杂交错。受城市扩张、道路系统修缮、市政公用设施建设用地的飞跃式扩散以及规划管理滞后等因素的影响，城乡结合部土地利用的性质和强度、地域空间结构和地理景观等方面表现为从城市向农村的过渡，用地形态大多呈现出城市型用地与农村型用地混杂交错的格局，“都市里的乡村”与“乡村里的都市”现象较为普遍。
1.2 土地空间和用途的动态性
　　受城市积聚效应和扩散效应的双重影响，城乡结合部成为城市化最活跃的地区，土地利用在空间和用途上表现出鲜明的动态特征，主要是：①土地空间范围的动态多变。在城市集聚力的推动和扩散力的拉动下，城市规模不断扩大，结合部内外边界不断向农村地区延伸和扩展。据有关学者研究，1986~1996年间，颧骨31个特大城市的用地规模平均增长高达50.2%；②土地用途变更迅速。在比较效益的影响和利益最大化的驱使下，结合部各用地类型竞争激烈，土地用途的变更快速而普遍，呈现出近郊农业用地→菜地→工业用地→居住用地填充→商业服务设施用地配套的一般性转化规律。
1.3 用地类型的多样性和复杂性
　　在城市作用力和乡村作用力的共同作用下，城乡结合部的土地利用类型表现出明显的多样性特征。由于城乡结合部是城市建设用地、乡村建设用地和乡村农业用地三位一体的复合区，因此土地利用类型既受城市区位条件和乡村建设规划的制约，又在一定程度上保留着原有的农村土地利用格局，土地利用类型的多样性和复杂性明显高于城市建成区和乡村地区，主要表现为：工业企业用地和农业用地并存，现代化楼房和农村住宅并存，设施农业用地和绿化用地并存，畜牧养殖用地和交通道路用地并存。
1.4 用地价格的递增性
　　农业土地的不断减少和良好的投资环境使得城乡结合部的土地利用价格表现出快速的递增性。随着城市规模的不断扩大，越来越多的农用地转化为非农业用地，使得农用土地的使用价值逐渐增大、价格不断攀升。另外，由于城乡结合部既有城市缺少的较清洁的自然生态环境，又有农村不具备的较发达的交通条件、基础设施和公共设施，并且特殊的地理位置，使结合部既可充分利用城市的信息、技术、人才、资金和市场，又能充分利用农村相对低廉的劳动力和原材料。因此，城乡结合部成为各类投资商看好的必争之地，导致土地利用价格连连上升。
2.1 农用地过度非农占用，土地供需矛盾突出
　　城乡结合部既是城市化的前缘地带，又是乡镇工业等非农产业和宅基地的快速扩张地区，也是农用城市资源非农占用的最集中地区。受城市建设用地的粗放性外延扩张、各类开发区和园区数量与占地规模失控、乡镇企业对土地资源的滥占滥用与闲置浪费、小城镇建设的快速发展、农业生产结构的不断调整、农村居民点建设分散且用地超标等多种因素的综合影响，农用地特别是耕地的过度非农占用已成为我国城乡结合部土地利用的突出问题。造成农用地过度非农占用的最根本原因是农业用地与非农用地级差收益的巨大反差。
　　受本地人口自然增长、外来人口积聚和市区人口扩散等三因素的影响，城乡结合部人口增长幅度明显高于城市建成区和农村地区。人口数量的增加，加剧了对土地的压力，而农用土地的不断减少，进一步加快了人均土地数量的减少速度。城市用地和农业用地的争夺日趋激烈，土地供求矛盾突出。
2.2 土地闲置荒芜污染，耕地资源浪费严重
　　城乡结合部土地利用实质上是城市空间实体的一种分散化、低密度的拓展方式。分配配置的非农产业比起城市中集中发展的非农产业多耗费5%～10%的土地，导致土地利用的集约化程度低，资源配置效率不高。在有关部门监管不严\政策法规执行不力的背景下,不少单位盲目占地、多征少用、征而不用、闲置荒芜，造成土地严重浪费。此外，在非农产业高收益、高利润的吸引下，城乡结合部农民务农的积极性逐步下降，对农业的投入明显减少，劳动力、技术和资金等生产要素大量流向非农产业，兼农撂荒现象普遍，造成耕地资源的极大浪费。
　　污染严重是城乡结合部土地利用的又一主要问题。其污染主要来自4个方面：①自身治污能力较低的乡镇工业污染；②大量使用农药化肥而造成的土地污染；③从市区迁出的污染较重的工业企业的污染；④城市工业三废和生活垃圾污染。多种污染源的共同作用下，一些城乡结合部的小城镇污染程度甚至已明显高于城市中心区。
2.3 土地利用规划管理薄弱，空间结构不合理
　　受管理体制的制约，城乡结合部作为城市部门与农村部门管理权限的转换地带，在土地利用上缺乏统一有效的城乡协调的规划管理，呈现出城市规划管理与村镇各自为政并存的局面，成为土地利用规划管理的薄弱区。
　　由于城乡结合部受不同行政单位管辖，原有相互之间存在的经济联系被人为地分割开来，由此造成土地利用布局混乱、空间结构不合理，主要表现在两方面：一是城市建设用地与农村建设用地的无序混乱。随着城市外延扩展的不断自由蔓延，城乡结合部土地利用呈现出“农村包围城市，城市又包围农村”的无序混杂局面，既增加了城乡矛盾，恶化了社区环境，又为今后的改造建设留下了隐患；二是村镇住宅建设零乱，乡镇企业布局过于分散。由于缺乏全局性与长远性的土地利用综合规划，城乡结合部的许多村镇住宅以单家独户建设为主，用地随意性大。很多村镇居民点建筑密度高、建筑容积率低、通风采光不良、卫生状况较差、交通不畅。而乡镇企业的分散布局既不利于形成规模效益和产业积聚效应，又增加了土地占用，扩大了对水源、大气和土地的污染范围。
3　 城乡结合部土地利用的战略性选择
　　城乡结合部是社会转型的产物，是城市或中心区域以及其他地区生产要素向农村扩散的结果。它并不是经济发展过程中暂时形成的区域，而是经济发展中长期存在的一种区域。它的存在和有序发展状况，直接关系到城市和乡村的可持续发展水平。因此，城乡结合部的土地利用是一个涉及面广、影响深远的复杂的系统工程，是一个具有全局性和前瞻性的战略问题，需要有整体的思想、长远的眼光和战略的措施方能达到理性的效果
　　基于城乡结合部土地利用的基本特征和存在的主要问题，本文:认为实现土地可持续利用，是城乡结合部土地利用的战略性 选择。土地可持续利用是持续土地管理有效实施的结果。根据《持续土地管理评价大纲》，土地持续管理的基本框架包括：生产性、安全性、保持性、可行性和接受性等5个方面，其实现程度则成为土地可持续利用的评判标准。可见，土地可持续利用的基本内涵应包括两方面：一是防止土地退化，保持和提高土地质量，在优化土地利用结构的基础上，不断提高土地利用效益；二是最大可能地满足各类用地者对土地当前和长远的需求，实现土地资源利用的代际公平，使稀缺的土地资源持续地满足人们日益增长的需求，达到土地供求的持续平衡。
4　 实现城乡结合部土地可持续利用的战略措施
　　要实现城乡结合部土地的可持续利用，除采取诸如对城乡结合部的土地利用实行动态监测、实现土地管理信息化和科学化、规范土地市场、依法加强土地管理和利用、加强污染治理、优化城市建设用地的扩展模式、建设土地可持续利用的示范基地与示范工程等一般措施外，还应特别注重以下3方面的战略措施：
4.1 制定科学合理的城乡结合部发展战略与土地利用规划
　　科学合理的发展战略是指导城乡结合部建设与发展的纲领性文件。有关职能部门要与周边乡村的基层组织密切合作，在明确结合部建设的目的和意义，分析政策、市场、技术、人才、资金、信息、区位等方面的条件与优势，准确把握自身不足和外界挑战的基础上，遵循重点突破、发挥优势、整合功能、博采众长等原则，提出具有创新性和操作性的城乡结合部建设与发展的基本方向、指导思想、战略目标、功能分区、建设内容、重点项目、战略部署、组织体系和运作机制等，使城乡结合部的土地管理和利用有章可循。
　　在城乡结合部发展战略的指导下，城市建设和土地管理等职能部门应努力协调配合，并主动与有关乡村基层组织合作，打破常规的规划思路，针对城乡结合部的特殊性，编制专门的城乡结合部城市建设规划与土地利用总体规划。城乡结合部城市建设规划与土地利用总体规划的编制要遵循“生存、发展和生态保护相兼顾”的原则，在切实保护优质农用地特别是耕地的基础上，从城乡总体利益出发，根据各部门发展规划、重点项目安排、资金来源等实际情况，协调平衡农业、乡镇企业、城市建设、交通建设等各项用地的需求，进行统筹安排，确定各部门的最佳用地数量和位置，使结合部用地结构和空间布局更加合理，劳动地域分工与城市功能区更加明确、科学，进而实现土地资源的合理配置和综合利用效益的提高。为此，应成立由相关政府、职能部门、乡村基层组织和咨询机构等组成的城乡结合部管理领导小组，专门负责结合部发展战略与土地利用规划的制定并组织实施，制定相应的政策与制度，监督相关利益主体的行为，处理战略与规划实施中出现的各种问题。
4.2 对城乡结合部进行准确的定位
　　准确定位是城乡结合部持续发展、土地持续利用的前提和基础。要在全面认识城乡结合部环境与条件、优势与基础、问题与挑战的基础上，从产业、技术、市场、功能和主体等方面对结合部进行准确的定位，主要是：遵循收入弹性高、市场前景好、产业关联度达、区域优势明显的原则，确定结合部近期、中期和远期的新兴产业、优势产业和主导产业；依据先进性、实用性、经济性和互补性等标准，确定结合部重点引进和自行建设的项目与技术；在分析预测国内外产品的市场容量、供求状况、竞争态、贸易条件和行业壁垒的基础上，确定结合部不同时期的产品生产和市场开拓方向；遵循针对性、整体性和层次性的原则，确定结合部应具备的功能；遵循政府指导、企业运作、中介参与、农民受益的原则，确定结合部的投资建设主体。
4.3 为确保城乡结合部土地的可持续利用，必须创新土地管理与使用制度，充分发挥市场机制的调控作用，通过完善结合部土地估价制度，推进土地的有偿使用，培育和健全土地交易市场，引导土地集约配置，提高土地的配置效率。为此，应做到：①严格控制结合部集体土地入市，明确规定耕地不能以任何形式转变为非农用地，建设用地进入市场应采用补偿方式；②建立健全土地规划的约束机制，坚持“开发一片，建成一片，收效一片”的土地开发原则，促进土地利用的集约化与高效化；③加大土地的执法监督力度，严格土地的审批制度。
　　城乡结合部土地管理制度创新的一个重要举措是实行土地用途管制，即限制城乡结合部土地的通途，规定土地用途转变的许可、限制许可和不许可条件，对土地利用和用途变更进行监督，受理变更土地用途的申请并办理审批手续。现代信息科学技术、数据处理和智能分析、可视化和虚拟现实技术等高新技术的快速发展，为城乡结合部实行数字土地用途管制提供了物质和技术保障。数字土地用途管制是用数字的方法将城乡结合部及其土地利用活动和整个结合部的时空变化输入到计算机中，实现网络环境下的土地流通和实时动态监测，服务于城乡结合部土地的可持续利用。具体地讲，就是以计算机技术、通讯技术、遥感技术、地理信息技术、多媒体技术和大规模存储技术为基础，以宽带网络技术为纽带，运用城乡结合部的各类信息，对城乡结合部进行多分辨率、多尺度、多时空和多种类的多维描述，以此为工具来支持和改善城乡结合部的土地用途自动化管制。城乡结合部的数字土地用途管制应实现纵向和横向的信息共享，要在法规许可的范围内打破部门和地区之间的界限，做到城乡之间统一标准、联合行动、相互协调、分工合作，以发挥整体优势，形成规模管制。

信息来源：农业现代化研究，2003年、24卷、第4期
信息收集：李晓
信息采集时间：2003年12月22日


来源:农业现代化研究