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内容提要：我国电力产业已经基本完成厂网分开的产业重组，市场化改革迈出了关键性的一步。不过，电力产业的特殊性质决定了电力市场化改革只能是一个渐进的过程，当前面对的改革任务仍然非常艰巨。我们可从推进电力产业政府管理体制改革、将电力产业的重组与改革紧密结合、积极推进电价改革、实现输电网络的互联互通等方面着手，继续推进和深化我国电力市场化改革，培育有效竞争。
关键词：电力产业,有效竞争,竞价上网
一、电力市场化改革的目标与时序安排
（一）电力产业的特殊性质
与竞争性行业相比，电力产业具有一些独特的性质。电力产业的固定成本投入巨大，存在明显的规模经济特征；电力不能储存，它在输电和配电环节存在较强的自然垄断；作为垄断性行业，电力长期政企不分，计划经济色彩浓厚，进行市场化改革的难度很大。另外，我国国有资产的很大一部分集中在了电力产业。财政部统计资料显示，截至2000年底，我国经营性国有资产为68612.6亿元（净值，下同），其中，电力工业为6866.3亿元，在经营性国有资产总量中的比重达到了10%。电力行业中汇集了很多大型国有企业，电力产业的改革已经成为国企改革和国有资产管理体制改革的有机组成部分。
（二）中国电力市场化改革的目标：培育有效竞争
从经济理论分析以及电力市场化改革的国际经验都可以看出，电力产业并不是传统上所认为的自然垄断行业，在发电、售电等环节能够并且应该引入市场竞争机制。市场竞争能够提高电力企业的运营效率，有效降低生产成本。我们应顺应国际潮流，采取各种措施在我国电力市场培育有效竞争。
有效竞争（workable competition）是美国哈佛学派提出的一种理念性概念，它的实质是既发挥规模经济的作用又避免垄断，既保持竞争活力又不出现破坏性竞争，在这种竞争状态下能够保持较高的经济效率。实现有效竞争是美国等西方国家进行电力等垄断性行业市场化改革的目标导向。
我国电力产业要实现有效竞争，实际上是解决两个核心问题：一是竞争的可行性（feasibility），也就是使引入竞争成为可能；二是竞争的合意性（desirability），也就是使市场竞争有效率。下表显示了各种可能的情况。
首先，当存在严重的自然垄断时，竞争既不可行又无效率。在电力产业中，强自然垄断仅在输电、配电等传〖HJ〗输网络层面存在，其他层面的自然垄断特征不明显。此时，采取的改革办法通常是进行产业重组，即在条件允许的情况下，将垄断性业务和竞争性业务分拆，以此奠定市场竞争的基础。分拆之后，竞争性业务开展公平竞争，政府继续对垄断性业务实行经济规制，但需要引入最高限价等新的经济规制办法，提高经济规制的效率。
其次，当竞争是合意的，但不可行时，就需要采取限制垄断的政策，如实行传输网络的互联互通、对原先的垄断性企业实行所有权分离、进行不对称规制等，清除那些人为设置的产业进入壁垒，为新企业进入乃至形成公平竞争格局创造条件。
第三，在市场化改革推进过程中，企业（特别是市场新进入者）在不受约束的情况下，如果采取“挑肥拣瘦”等方法开展竞争，高利润的业务蜂拥而入，带有环境保护、普遍服务性质的业务丢下不管，就会损害社会的整体利益。这种竞争是可行的，但没有效率。这一问题可以通过配套改革措施加以解决，以规范市场竞争秩序。
（三）电力市场化改革的时序安排
概括来讲，我国电力市场化改革的目标模式是按产业链——发电、输电、配电和售电进行分拆和重组，将竞争环节（发电、售电）与自然垄断环节（电网）相分离，电网为保证发电和售电环节的竞争提供必要的基础。从重组时序看，发电环节应最先引入竞争，实行厂网分开，竞价上网，建立公平的市场竞争机制；售电环节（零售市场）逐渐引入竞争机制，使终端用户能够自由选择供电商；输电环节和配电环节仍被视为自然垄断领域，可保持适当的经济规制，但输电和配电要逐步实现分离，在经济规制方法上也应逐渐采用最高限价等激励性规制，以提高规制效率。
电力产业的特殊性质决定了电力市场化改革只能是一个渐进的过程，不是一个短期能够完成的“一蹴而就”的改革。从美国、英国、澳大利亚等国家电力体制改革的情况看，在发电和售电这两个环节引入竞争是缺一不可的，特别是在售电市场引入竞争，对电力行业竞争机制的形成特别重要。只有使终端电力用户能获得引入竞争所带来的利益，才能够达到电力体制改革的目的。如果仅仅由发电市场引入竞争，就会形成一个单一买方和单一卖方的市场结构，对各个发电企业来讲，电网公司是单一买方，是买方垄断；而对终端用户来讲，电网公司又是单一的卖家，是卖方垄断。电力市场化改革的终极目标应是发电商、电力营销商、最终用户相互选择，自由买卖电力，在批发和零售两个层面建立竞争性的电力市场，创造一个由市场决定价格的机制。《电力体制改革方案》中也提到了售电市场放开的问题，思路是在当前阶段实行“厂网分开”，在适当的时候再进行大用户直购电这样的试点，再在终端销售市场的某一部分引入一定的竞争。但这是电力市场化改革的远期目标。从这个意义上来评价我们现在的电力改革，是一个中间阶段的改革而不是终极目标。
二、推进和深化电力市场化改革的具体措施
我国电力产业已经基本完成厂网分开的产业重组，电力市场化改革迈出了关键性的一步。但要完成市场化改革，路还很长，后面的改革任务仍然非常艰巨。当前，我们可从下述几个方面着手，推进和深化我国电力市场化改革。
（一）推进电力产业政府管理体制改革
在电力市场化改革中，政府管理体制改革是一项核心内容。当前，我们可采取下述措施推进此项改革。
一是放宽电力业的市场准入限制。由于经济规制是低效率的，国际上的改革潮流是放松价格、投资、市场进入等方面的经济规制，积极引入市场竞争机制。我们应借鉴国际经验，积极、稳妥地放松对电力产业的经济规制。在进行电价改革之外，我们还应放宽市场准入限制，积极推行投资主体多元化，争取建立新型投融资体制。
由于电力工业投资大、周期长，目前中国电力工业投资效益不高，今后相当长的时期内，中国仍需保持一定甚至较高的经济增长速度。在电网薄弱、电价严重扭曲以及电力工业法律法规不够健全等背景条件下，发电端引入竞争机制后，只有保证电力投资的持续增加，才能实现电力工业的可持续发展。要吸引投资，政府既要创造良好的市场环境，同时也要放宽投资进入限制，吸引新的投资者，允许符合环保、安全等方面要求的企业进入电力市场，大力发展非国有经济和混合经济。在电网独家经营的运行模式下，电网投资主体也应采取多元化政策。国家必须根据经济发展对电力需求的增长情况，加大对电网建设的投入。
二是继续减少政府的行政审批。在社会主义市场经济条件下，政府职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。政府管理电力产业的方式与此要求尚有差距，应继续进行改革，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。
在过去的五年中，国务院已取消1195个行政审批事项，各级地方政府也取消了一批行政审批事项，对微观经济的干预大大减少(见朱镕基代表国务院在十届全国人大一次会议上所作的《政府工作报告》，2003年3月5日。)。不过，在价格、投资、市场进入、市场退出等关键性环节，政府部门仍对电力等垄断行业进行较为严格的经济规制，行政审批事项(行政性审批主要集中在对投资项目（包括新建和基础改造）审批、电价（上网电价和终端销售电价等）审批、供电许可证颁发等方面。)仍然很多。为顺利推进电力市场化改革，政府应继续缩减对电力业的经济规制职能，尽可能不对微观经济进行直接的干预，同时加强安全、环保等方面的社会性管制。
在电力投资体制方面，我们应进一步确立电力企业的投资主体地位，实行谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险。建议国家只审批关系经济安全、影响环境资源、涉及整体布局的重大项目和政府投资项目及限制类项目，其他电力建设项目可由审批制改为备案制，由投资主体自行决策，依法办理用地、资源、环保、安全等许可手续。减少政府对电力业的行政审批是当前转变政府职能的一项重要工作。
三是构建现代电力监管制度。建立与电力产业市场化改革相适应的现代电力监管制度是政府转变职能、构建新型政企关系的重要内容，符合国家的总体利益和公众的共同利益。
中国电力监管体制的改革，应在借鉴国外先进经验的基础上，充分结合中国电力工业的特性、市场化改革的逐步推进、中央和地方政府的体制特征以及历史的条件，着眼于解决现行监管体制中存在的突出问题，构建与国际现代电力监管体制潮流相符合的新型监管体制。
中国的电力监管体制改革还应放在政府经济职能改革和转变的大背景下统筹考虑。中国加入WTO后，政府管理经济的方式面临着一系列重大的改革，其中对于垄断行业中政府监管机构、监管方式、监管理念、监管政策和相关法律的改革，是政府改革其经济管理职能的重要组成部门，甚至在某种程度上是改革的主要工作。为此，中国电力监管体制改革要同整个管理体制的改革相协调，并通过电力监管体制的改革取得经验，吸取教训，为其他行业（主要是垄断性行业）政府监管制度的改革提供借鉴。
为此，中国的电力监管体制改革应遵循如下原则：
首先，电力监管体制的改革与电力产业市场化改革的进程相对应。中国的现实和他国的经验都说明，电力产业的市场化改革是一项复杂而需分步实施的过程，采取厂网的产权分开、发电端竞价上网，尔后输配电网分开，最后到售电引入竞争的实施步骤。在此过程中，电力监管体制应加速改革，以确保电力产业的市场化改革在监管中顺利推进，以便少出问题和少走弯路。而监管的内容应同竞争的引入范围和竞争强度相对应，以创造公平竞争环境、最大限度地发挥市场机制的作用为目标。监管还应起到引导、监督、评价电力产业市场化改革的作用。
其次，电力监管体制的改革应与政府行政体制的改革和职能转换相协调。电力监管体制的改革是政府行政体制改革的重要组成部分，既要兼顾当前的现状和现实可能性，更要着眼于建立新型的政府行政体制的长远目标，具有相当的前瞻性和延续性，避免与今后政府行政体制改革发生矛盾甚至制造障碍。力争形成“企业自主经营，行业协会自律服务，监管机构依法监管”的新型政企关系。实行政监分离，并将目前分散在各部门的电力监管职能（如价格管制权、市场准入管制）集中到电监会，赋予电监会有效的管制工具和“权责对等”的管制职能。
第三，电力监管体制的改革应以相关法律、法规的建设作保证。立法先行是他国电力监管体制改革的基本经验之一。但是由于中国的相关法律、法规的立法工作十分繁重，且立法过程较长，而现行监管体制存在的突出问题、电力改革的形势、政府行政体制改革紧迫性等方面的要求，又不可能经历一个较长的时间再进行电力监管体制的改革，为解决这一矛盾，可先行采取行政法规尔后立法的方式。监管机构及其职能必须得到法律授权，才能形成透明、可预见、相互制衡的电力监管新体制，才能做到依法监管。也就是说，立法先行的原则必须遵守。
（二）将电力产业的重组与改革紧密结合
虽然近些年电力产业进行了一定程度的政企分开改革，但离真正意义的政企分开还有一段距离，政府对国有电力企业仍存在着较多的行政干预。由于政企不分现象的存在，电力行业中行政垄断较为严重，国有电力企业也难以真正走向市场。在电力市场化改革中，我们应将电力产业的重组与改革有效结合起来，在重组的同时真正实现政企分开、政资分开、政事分开。政府为市场化电力企业创造公平竞争的环境，除公益性项目（如电网建设）外不再直接进行投资，政府管理职能交给综合性经济部门和电监会，将生产经营权和投资决策权交还给企业，使电力企业成为真正的市场竞争主体。
对于国有电力企业，要按照现代企业制度要求，规范公司股东会、董事会、监事会和经营管理者的权责，建立和完善党管干部与市场选择相结合的企业经理人选聘、任用和考核制度，实现国有电力企业经营机制的转型。电力产业中有条件的国有企业还应积极引入新的投资者，实行多种形式的产权制度改革，将国有独资公司改造成股份有限公司（在自然垄断环节保持国有绝对控股或相对控股的地位），有条件的企业要尽快整体上市，改变产权结构单一的现状，完善公司法人治理结构，通过市场化改革增强发展的后劲与活力。
（三）积极推进电价改革
电价改革是电力市场化改革中的一个关键环节，它关系到电力体制改革能否取得成功。当前，我国的电价形成机制尚不合理，我们应通过配套措施逐步改变电价形成机制，发挥价格的资源配置作用。
1.电价改革的长期和近期目标
我国电价改革的长期目标是：建立与电力市场目标模式相适应的科学合理的电价形成机制和市场竞价机制；制定既能鼓励电力发展，又能促进电力工程建设投资和生产成本降低，并且实现用户公平负担、提高能效的发电电价、输电价和销售电价构成的电价体系；建立与电力市场管理协调融洽的高效、有力的电价监管体系。
在长期目标之下，应通过电价改革将电价划分为上网电价、输电电价、配电价格和终端销售价格，发电、售电价格由市场竞争形成，输电、配电价格由政府制定；明晰管理规则，建立规范、透明的管理制度。电价体系中各种电价的具体确定方式是：
上网电价：引入竞争、市场定价。在厂网分开、网售分开的基础上，建立完整的竞争性的电力市场，政府制定电力市场交易规则，发电的购售价格在竞争中形成。
输配电价：政府监管、单独定价。根据输配电网络业务的自然垄断特性，确立输配电价形成机制和有效监管方式，建立与输配电网络业务相适应的独立价格形式。
销售电价：市场主导、政府监管。实行以市场为主导的定价模式。引入竞争性零售商制度，让大部分用户拥有对供电方及电价的选择权。对没有获得选择权，或有选择权而没有选择供电方的用户，政府对电网的专营销售电价实行监管。
在改革初期（过渡期），电价改革的重点是在厂网分开的基础上，建立与发电环节适度竞争相适应的上网电价机制；初步建立有利于促进电网健康发展的输配电价格机制；实现销售电价与上网电价联动；优化销售电价结构；允许用电量大的用户直接向发电企业购电。
2.实现电价改革目标可采取的措施
在过渡期内，可采取下述举措，积极推动电价改革。
一是尽快实现竞价上网。目前，我国电力市场按行政区划被分割，跨省配置电力资源面对很多困难。省外或非省直属电力企业所生产的电力，即使是质优价廉，也难以进入省内市场。为培育市场竞争的制度基础，我们应在进行试点的基础上，尽快实现电力的竞价上网，打破省际间的市场壁垒，使独立发电商之间能够开展公平有效的竞争。
二是上网电价实行两部制电价。上网电价改革的方向是全面引入竞争机制，价格由供需各方竞争形成。在过渡时期，上网电价可实行两部制电价，即容量电价和电量电价。
容量电价的目的是为投资者提供部分收入保障，并能够引导电力长期投资。容量电价水平按电力调度交易中心经营范围内发电企业平均投资成本的一定比例制定，原则上实行同网同价，并保持相对稳定。
电量电价的确定有两种市场交易模式。一种是发电企业全部电量集中竞价上网模式，即发电商、供电商和用户等所有市场参与者均需通过电力库进行交易，电量由电力调度机构统一平衡（称为强制性电力市场）。在此模式下，市场价格由满足负荷需求的最后一台机组的报价决定。确定电量电价的另一种交易模式是双边交易与集中竞价结合模式，即市场参与者可以通过集中竞价进行交易，也可以不通过集中竞价、而由双边签订合同直接交易（称为非强制性电力市场）。在此模式下，双边交易的电量和价格由买卖双方协商确定；集中竞价的电量价格，为供需双方确定的市场均衡价格。
上述两种模式各有优缺点。第一种模式的优点是由电网负责电力的调度和平衡，有利于电网的运行稳定。缺点是市场价格由少数机组决定，需求方未参与市场定价，很容易发生发电企业利用垄断势力操纵市场。第二种模式的优点是市场价格由供需双方确定，价格水平较低，但要求有足够多的需求方，并且对电网调度和市场监管的要求较高。两部制电价将电厂的成本差别通过以固定成本为基础的容量电价区别对待，而电量电价以运行成本为基础，统一通过竞价实现。在改革过程中，容量电价比重逐步减少，而电量电价比重逐步增大。
三是适当补偿上网电价改革中产生的搁置成本。搁置成本是指上网电价改革后原有售电合同或协议的电价不能继续执行而导致的电厂收入降低部分。根据国务院改革方案，国内投资建设的电厂搁置成本在发电企业内部消化；外商直接投资电厂可重新协商处理原有购电合同，对于经协商后仍不能完全废止的购电合同，将形成搁置成本。
据统计，中国现有外商直接投资电力企业装机容量约3700万千瓦。其中，1994年以前建设的电厂主要集中在广东地区，约200万千瓦；1994年以后建设、经国务院批准承诺过电价或投资回报率的电厂约有1000万千瓦，主要分布在福建、河北、山东、安徽、江苏、广东、广西等地。这些电厂的搁置成本需要进行逐厂清理。
搁置成本的补偿资金可通过两种方式获得：一是通过变现国有发电资产的方式筹集；二是借鉴美国加州的做法，通过设置电价过渡期加价（CTC）筹集。
四是改变对输配电价的管制方式。输配电价改革的第一步是厂网分开时输配电价按平均售电价格扣减平均购电价格确定。第二步是随着电网的发展，逐步过渡到以成本为基础的方式核定输配电价格。监管机构将制定成本规则，电网运营成本按社会平均水平确定。投资收益以电网企业有效资产和市场筹资成本为基础确定。第三步是当电网发展比较成熟时，选择“最高限价”或“收入上限”等激励性经济规制方式，提高管制的效率。
五是逐步推进销售电价改革。在销售电价方面，由于售电环节不具有自然垄断性，改革方向是在给全部用户以自由选择供电商权力的基础上，价格由市场决定。竞价初期，销售电价仍需由政府管理。政府制定销售电价的原则是，坚持公平负担，有效调节电力需求，兼顾公共政策目标，并建立与上网电价联动的机制。
我们应采取切实措施，在售电环节引入竞争机制，使发电环节的竞争与售电环节的竞争相互支持、相互促进，以此推动电力市场化改革的进程。从电力市场化改革的国际经验看，大用户直购电是售电环节引入竞争机制的第一步。当前，我们可进行大用户直购电的试点工作，以此作为推进销售电价改革的突破口。
（四）加强电网建设，实现输电网络的互联互通
实现输电网络的互联互通，使电力资源在全国范围内统一配置，既是电力产业开展公平有效竞争的前提和基础，也是保持规模经济，使发电厂、电力用户实现双赢的重要途径。当前，我们可通过下述途径打破省际间市场壁垒，实现输电网络的互联互通。
一是加强电网建设。由于电力部门长期重电源建设、轻电网建设，出现了电网建设落后于电源建设，电网结构薄弱的局面。厂网分开后，国家电网公司成为电网投资的主体。我们要分清电力投资者的不同职责定位，根据电源和电网的不同特点，充分发挥国家在电网建设中的主导作用，电网建设改造公益性项目由政府投资为主，同时通过各种途径充分吸收民间资本，保证持续进行电网建设。在改革过程中，电网公司要加大区域和跨区域电网的投资与建设力度，争取实现各大电网之间的互联互通，保证电网在国民经济运行中的基础性地位。当前，应加紧实施7个跨省大区电网之间以及大区电网与5个独立省网之间的互联。
二是明晰电网产权。为解决电网建设落后于电源建设的状况，我国采取了在电源建设项目中考虑电网建设配套资金的措施，但电网建设配套的内容界定不清，而且以后实行项目法人责任制后，对电网投资形成的固定资产，按《电力法》规定又要归电网企业管理，形成产权界定的混乱。尤其是有的电源建设项目中，电网建设的配套资金由各方面出资（如电源项目方，电能接受方），电网形成的固定资产归属界定是困难的，这不利于调动各方进行电网投资的积极性。
在电力改革过程中，原有的电网经营管理机构要逐步与发电厂的产权脱钩，已拥有的发电厂产权可以进行出售，所得资金可用于电网的建设与改造。同时对原有属于发电厂或地方政府或其它企业资产的输电设备（电厂或地方政府或其它企业投资的输电建设），电网公司也应按“资产转让协议”或“股权转让协议”进行收购，这样有利于产权的清晰分界，为电网的投融资体制改革奠定基础。
三是加强对互联互通的监管。“监管市场运行，维护公平竞争”是电监会的主要职责，要实现这一职责，就必须加强对互联互通的监管，维护电力市场的公平竞争。电监会的集中、统一监管将有助于规范电力市场行为，打破局部利益带来的市场封锁和市场分割。不过，目前电监会对互联互通进行监管的职能还较为薄弱，需要采取有效措施加以改进。
“中国能源战略与政策研究”课题组
来有为 执笔
课题负责人：刘世锦 冯飞
课题组成员：石耀东 梁仰椿 来有为
作者：产业经济研究部 来有为 执笔
来源:科技厅网站
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